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唐王朝中央行政体制的构成及其效能分析 蒋建新,周宝砚

唐王朝中央行政体制的构成及其效能分析 蒋建新,周宝砚

  • 分类:学人学术
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  • 来源:东宣传处
  • 发布时间:2017-04-12
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唐王朝中央行政体制的构成及其效能分析 蒋建新,周宝砚

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    唐王朝中央行政体制的构成及其效能分析

蒋建新,周宝砚

[摘要]:在中央行政管理体制上,唐王朝注重中央行政权力的划分与制约,逐渐完善了三省六部制,以行使最高行政决策权、审核权和执行权。同时,为了保证决策和执行系统正常而有序的运作,还设置了专门的行政监察系统。唐王朝中央行政管理体制的构成与中央行政权既相互分立又相互制约的体制运行特点及其效能,对当代中国的行政体制改革具有一定的借鉴价值。

[关键词]:唐王朝;中央行政体制;三省六部

在中国古代社会,行政管理体制经历了一个漫长的演进、变革过程。由魏晋至唐,逐渐形成并完善了以三省六部制为架构的中央行政管理体制。这种行政管理体制注重行政系统内部的权力划分与制约,不同行政部门分别行使决策权、审核权和执行权,同时,还设置了专门的行政监察系统行使监察权,形成了颇具特色的行政系统内决策、执行、监督三权既相分立又互相配合、互相制约的行政管理体制。本文着重对唐王朝中央行政管理体制的构成及运作进行剖析,以期总结历史经验,对现实能有所裨益。

 一、体制的组织架构及职权划分

 在中国古代历史上,以三省六部制为架构的中央行政管理体制形成于魏晋南北朝,定制于隋朝,在唐朝得到了进一步的完善和强化。唐朝三省六部制,从完整的意义上说是三省、六部、九寺、五监制。三省六部制之三省是指尚书省、中书省、门下省,三省长官为宰相之职。从中国古代中央行政体制的历史演变来看,中书省始置于曹魏。曹丕篡汉,废秘书令设中书省,置中书监、令,独立为署,典掌机密,撰拟诏敕,权力不断加强。隋初改称内史省,唐武德初为内史省,三年改为中书省,龙朔中改称西台,光宅初改为凤阁,开元初更名为紫微省,旋复称中书省。唐制,中书省为掌握机要,决定军国大事的最高出令机构。其官员构成及职权的行使分别是,长官为中书令, 2人,正二品,参与国家军政要务的决策,领导中书省处理尚书省及其他机关的奏章、公文,并根据皇帝的意志起草诏令及下行文书。其属吏有中书侍郎2人,正四品上,为中书令之副,参与朝廷大政。中书舍人6人,正五品上,掌侍进奏,参议表章。右散骑常侍2人,从三品,掌规讽过失,侍从顾问。右谏议大夫4人,正四品下,掌谏谕得失,侍从赞相。右补阙2人,从七品上,掌供奉讽谏,大事廷议,小则上封事。右拾遗2人,从八品上,职掌同右补阙。起居舍人2人,从六品上,掌修记言之史,录制诰德音,如记事之制,季终以授国史。通事舍人16人,从六品上,掌朝见引纳,殿廷通奏。以下尚有僚属及附属机构。门下省诸官,如侍中、黄门侍郎等,在秦汉时均为宫中在皇帝左右供职的小官。东汉始设侍中寺,即后来门下省的前身。南北朝时,为了限制中书省的权力,凡中书省所发重要诏令,皇帝都要征求侍中的意见。这一制度发展到隋唐,便成为中书、门下两省的分工、制约。唐制,门下省掌出纳审命,缉熙皇极,总典吏职,赞相礼仪,以和万邦,以弼庶政,所谓佐天子而统大政者也。其官员构成及职权的行使分别是,长官为侍中2人,正三品,有权参与机密,研究军国大事。侍中根据皇帝的旨意,负责审查各种上行文书,并提出供皇帝裁决的意见;对中书省草拟下行的诏令文书,可以封驳还奏。其属官有门下侍郎2人,正四品上,为侍中之副,凡政之弛张,事之与夺皆参议焉。给事中4人,正五品上,掌侍左右,分判省事。凡百司奏抄、侍中既审,则驳正违失。门下录事4人,从七品上,掌文簿、传制、诏敕装函保管。左散骑常侍2人,从三品,掌规讽过失,侍从顾问。左谏议大夫4人,正五品上,掌谏谕得失,侍从顾问。左补阙2人,从七品上,掌供奉讽谏,大事廷议,小事上封事。左拾遗2人,从八品上,职掌同左补阙。以下尚有僚属及附属机构。由上可见,唐代中书、门下两省机构设置严整,人员定编到位,职掌分工明确,是草拟诏令和审议、封驳的机构,亦即最高行政决策机构,行使最高行政决策权。尚书省,是唐代中央行政机关中行使执行权的部门。秦与西汉时以九卿行使中央政务,东汉以后,尚书台正式成了总理国家政务的中枢。但就官制体系而言此时尚书台没有完全摆脱宫官的性质。三国时尚书台始正式成为外廷机构。南北朝时期梁,始定制称省。隋唐时确定了尚书省在中枢三省中的地位属于执行机构,国家一切重大方针、政策、法令,经决策机关———中书、门下两省议决之后,须由尚书省贯彻执行。尚书省在龙朔中曾改称中台,咸亨初复旧;光宅初又改称文昌台,旋又称都台;长安中又改称中台,神龙初复为

尚书省。尚书都省是尚书省的办公厅,其长官为尚书令,正二品,掌总领百官,仪刑端揆。在唐代,

由于唐太宗在武德年间曾任过此职,以后就不再任命尚书令,以左、右仆射为尚书省长官,从二品,各1名,同中书、门下长官一道参决朝政。其省内官属有尚书左丞1人,正四品上,尚书右丞1人,正四品下,“掌管辖省事,纠举宪章,以辨六官之仪制,而正百僚之文法,分而视焉”。左丞负责吏、户、礼三部十二司,右丞负责兵、刑、工三部十二司。两丞分管六部,其权甚重,所以六部公文均须送交所管左右丞勾稽审处。左右丞之下,有办事人员若干,如左右司郎中、左右司员外郎、都事、主事等。尚书省所属的六部是指吏、户、礼、兵、刑、工各部。唐代以尚书省的六部执掌政令的同时,还有政令的具体执行机构,九寺、五监就起着这样的作用。它们对六部虽无隶属关系,但须仰承六部的政令,接受其节制督责,由此形成了十分完备的行使最高行政执行权的系统。与中央行政决策系统和执行系统相配套的是监察系统。中国古代社会的行政监察制度产生于秦汉时期,发展于魏晋南北朝时期,成熟于隋唐时期。秦统一中国后,在中央行政系统内设立了专门的监察机构。秦朝御史大夫位列三公,与丞相、太尉共处于国家中枢的地位。但实际上,御史大夫作为监察长官,同时又是丞相的副职,受到丞相的统制,因此,监察机构还没有成为独立的政治实体。汉承秦制,仍以御史大夫为丞相辅弼。在行政系统内的监察组织形式和组织机构发生了重要变化的是在西汉末年到东汉初年。这一时期,御史台的建立和中丞制的实行,标志着我国古代相对独立的、行使行政监察权的职能机构的确立。魏晋南北朝时期是行政监察制度的发展阶段。但在这一阶段,由于分裂割据,官制较乱,行政监察

制度并没能真正发挥其应有的作用。中国古代的行政监察制度真正臻于成熟、完备的时期是隋唐时期,尤以唐为最。唐初官制皆承隋制,御史台制度也不例外。唐太宗时,特别注重以御史治吏。他采纳了御史大夫李乾祐的奏请,增设殿中侍御史和监察御史各2人。贞观末年,“於台中置东西二狱,以自系劾”。委御史台有“鞫案禁系”之权,使监察权与司法权相结合。到了龙朔二年,唐王朝大改官名,御史台改为宪台,御史大夫名为大司宪,御史中丞名为司宪大夫,咸亨初复旧。武则天称帝后,为了加强对文武百官和军队的监督,于光宅元年改御史台为左肃政台,并增设右肃政台,设官同左肃政台。左右两肃政台的分工是:左台专察京师百官及军旅,右台专察京师以外文武百官。中宗神龙初,复改肃政台为御史台。后来两台兼职京师和州县的监察,

但由于权责不清,而御史中又多相互倾轧,为此,到了太极元年以“二台并察京师,资位既等,竞为弹劾,百僚被察,殆不堪命”为由,将二台合并而为一,“依贞观故事,遂废右台”。废台之官皆迁

隶左台,将左台改正为御史台。纵观这一时期,御史台建置屡有变革,说明当时政局尚不稳定,最高统治者企图利用增设监察机构的办法来加强对政治上的反对派的监督,以巩固其统治。玄宗即位后,唐代进入发展的全盛时期。由于政局稳定,经济繁荣,御史台机构和官吏的设置基本上固定下来,确立了台院、殿院、察院三院治事的制度。唐御史台的官职设置和职权是,御史大夫1人,正三品,御史中丞2人,正四品下,掌邦国刑宪典章之政令,以肃正朝列。其属下有三院,即台院、殿院和察院。在三院中,台院是基本组成部分,官职设置和职权是,侍御史4人,从六品下,下设主簿录事等属官,掌纠举百僚,推鞫狱讼。殿院的官职设置和职权是,殿中侍御史6人,从七品下,下设令史8人,书令史18人,掌殿廷供奉仪式。察院的官职设置和职权是,监察御史10人,正八品上,掌分察百僚,巡按州县,纠视刑狱,肃整朝仪。由此可见,御史台分置三院后,

行政系统内部的监察职能分工已相当明确,从中央到地方的各级官吏都在其监察之中,这表

明了当时中央行政监察制度的日益完备和成熟。上述分析表明,在中国古代社会,为提高行政

效能,历代统治者都十分注重中央行政体系内组织架构的安排和行政机构的权能划分。尤其到了唐王朝,中央行政管理体制的组织架构更为缜密,在中央行政系统内部实现了决策权、执行权、监督权的合理划分,这种行政系统内的机构分设和权能分立,对于提高、增强国家行政管理体系的运作效能具有非常积极的作用和意义。

二、体制的运作及其效能

唐王朝中央行政体制的运作主要包括两个方面,即三省六部制的运作和监察制度的运作。

第一,三省六部制的运作。唐中书省是行使中央行政决策权的重要机构,其职能主要体现在

起草诏书、“分押六曹尚书”和“五花判事”等制度上。起草诏书是中书省的主要工作,具体负责起草的主要是中书舍人。中书舍人或亲笔起草,或自己口述由手下的主书等人代笔。为了确保诏书起草工作准确高效地完成,《唐律疏议》卷九《职制律》对此有十分严格的规定:一是不得泄漏。“诸漏泄大事应密者,绞。大事,谓潜谋讨袭及收捕谋叛之类”;二是不得稽缓。“诸稽缓制书者,一日笞五十,一日加一等,十日徒一年”;三是不得违失。执行君主制书有所违误的“徒二年;失错(指失其旨意)者,杖一百”;四是不得忘误。对于君主制书,有所忘误以及誊写制书有文字失落,“事若未失,笞五十;已失,杖七十。转受者,减一等”。《职制律》的上述规定,旨在保证体现和反映中央行政意志的决策文书的缜密与准确。除起草诏书外,中书舍人还有一个重要的职责,就是参议表章、佐宰相判案。因为百司上递的表章都由尚书省转奏,所以中书舍人参议表章就按尚书省六部的渠道大体分工。六人各押一部,叫做“分押六曹尚书”,各自对自己所负责的部门上奏的表章提出处理意见,以备君相参考,同时,对其他五部的政务也可以提出自己的看法,并署上自己的姓名,这个签署不同意见的状子叫“商量状”。中书舍人的此种职任,被称为“五花判事”。各位中书舍人的意见由中书令加以集中向皇帝奏报,并将原状及中书舍人的商量状一并呈上。这一制度的推行,好处就在于群策、群议,员可以发挥各人所见之长,为决策者提供更多咨询意见,减少中央行政决策的失误。门下省在中央行政决策系统中的主要工作是审议与封驳。“封”是指皇帝的诏书,“驳”指驳正臣下的章奏。这一职能的发挥主要集中在给事中一职上。给事中的封驳工作,一是审核诏敕,认为有不便于施行的,可以封还重拟,甚至可以直接在上面涂改而奏还,称为“涂归”。二是可以驳正百司奏抄公文,百司上行的公文和奏抄等,如有不当者,给事中也可以予以驳正。贞观十六年,刑部奏请反叛者兄弟并坐,给事中崔仁师反驳道:“诛其父子,足警其心,此而不恤,何忧兄弟?”此议遂告寝息。除封驳外,给事中还可有部分司法权和人事审查权。中书出令、门下封驳的行政分权机制在运作过程中,也常常出现一些“日有争论、纷纭不决”的事情,影响了中央政府的行政效率。为了解决这一问题,就迫切需要一个机构来协调它们之间的关系。政事堂———门下省的议政机构,逐渐担起此任。政事堂把三省联为一体,军国大事首先在政事堂议决,政事堂成为唐朝最高决策机构。政事堂制度建立后,皇帝的命令也须政事堂宰相们议决、通过、加印方能生效,皇帝不经政事堂而

直接发令是违制行为,下属机构有权不承认、不执行,这在一定程度上避免了皇帝因独断而做出错误决策。它的出现,既保证了决策的准确性,又避免了行政过程中扯皮、冲突现象的发生,有利于行政效率的提高。尚书省作为中央行政执行机构,是唐王朝行政制度的枢纽,它起着在中央与地方各级机构之间上下左右的联系与沟通的作用。凡是中书、门下发出的制敕,必须先到尚书省,由尚书省以政令的形式转发到中央各部门及地方州县。中央其他部门有特别业务需下达给地方的公文,要由尚书省转发。地方州县上奏给中央的章奏文表,也要给尚书省发遣。具体而言,尚书省的行政职能主要表现在:根据制敕所定的大政方针确定出具体的施政方案。由于中书、门下的下行文书往往只是原则性的简单行文,没有具体实施办法,尚书省就要根据这些原则及精神拟出实施细则,然后颁发给诸寺、监。有时,尚书省也主动发挥其制政作用。因为它们直接与事务部门打交道,为了解情况,当中书、门下“遇事难决”时,就交给尚书省六部议论,将议论的结果以书面的形式呈交中书、门下。这种做法在相当大的程度上避免了决策与现实的脱节,保证了决策的可行性。另外,尚书省也有文书逆行交到中书、门下。中央各行政部门及地方州县如有重大政务,必先奏请并获得敕准施行。但由于中央和地方政务繁杂,不可能所有的事情都上达中书、门下并直到皇帝,这些上呈的章奏必先送到尚书省,根据已行格例与实际情况审查该事的实施可能性,认为有不当的,奏报皇帝批准后再施行。除此之外,尚书省还有权根据行政法规节制处理中央各机关和地方州县的一般行政事务。尚书省六部所掌管的范围,基本上包括了中央和地方政务的各个方面,其他部门的政事在尚书省基本上都有“对口部门”。由此可见,尚书省作为行政执行机构,在唐王朝中央行政体制中有着极其重要的地位。正因为尚书省地位重要,任务繁杂,其日常工作必须及时完成。尚书省对各类文书的签发与检核都有明确的日程规定:凡内外百司所受之事,皆印其发日为之程限,一日受,二日报,小事五日,中事十日,大事二十日,狱案三十日,其务急者不与焉。”这一规定的目的就在于提高工作效率。第二,行政监察制度的运作。唐制,御史大夫是掌管封建法制、礼仪、政纪的高级官员,位尊权重,而御史中丞则是辅助御史大夫共同实施其职责。御史台下设三院,台院侍御史分掌推、弹、公廨杂事。其中,弹就是指弹劾官吏。御史行弹劾有一定的手续和仪式。“凡事非大夫、中丞所劾而合弹奏者,则具其事为状,大夫、中丞押奏”,“大事则冠法冠,衣朱衣、纁裳、白纱中单以弹之,小事常服而已”,仪式十分庄重。对五品以上大官的弹劾(主要是京官),则多采取仗弹的方式,即皇帝坐朝时,御史服獬豸冠,对着仪仗宣读弹文。“大臣为御史对仗弹劾,必趋出,立朝堂待罪。”可见,弹劾对那些违法乱权行为的高级官吏具有一定的威慑作用。殿院的主要任务是纠察百官在宫殿内违法失礼行为。同时,殿中侍御史还有检查朝班时百官的仪态行履,维护朝廷的秩序和尊严的职责以及推按狱讼、监京城仓库和分巡两京的任务。察院为推行职务而有各使职之设:一是六察御史,分察尚书省六部,并列席尚书省的会议,以随时纠察官员的过失;二是黜陟使,有黜陟州县官吏之大权;三是监军使;四是馆驿使。三院之中,各院监察官品阶不同,职掌分明,分工细密,构成了十分严密的行政监察系统。唐睿宗曾说:“彰善瘅恶,激浊扬清,御史之职也。政之理乱,实由此焉”,表明了这一制度在国家政治生活中曾起着十分重要的作用。

三、现实启示

  第一,行政分权的合理性。与西方近代以来形成的分权理论与实践不同,中国古代就已经存

在的“分权制衡”原则及其实践主要不是对国家权力作横向划分,而是对中央行政系统内的决策、执行、监督三权即管理系统内部权力的纵向划分。这种纵向分权模式,在中国古代达到了很高的水平,唐王朝的三省六部制及监察系统的完善,就是这一思想的实践。之所以在管理系统内部进行权力的分割,这是由权力的性质决定的。权力具有自我膨胀的天性,如果不对权力加以分割,必然导致腐败。“绝对的权力导致绝对的腐败”,这是历史经验的深刻总结。同时,权力还具有强制性,因为权力的行使是以国家机器为后盾的,要求权力的客体必须服从。权力的这些特性就要求一方面要对权力进行分立,同时必须对其进行有效的监督制约。总之,惟有对权力进行合理分解,才能实现对权力的有效制约,才能保证决策更有效,执行更公正,监督更有力。第二,行政决策的科学化。行政决策是行政管理中十分重要的环节,其决策水平的高低直接关系到国家行政管理实践的成败。唐王朝在行政决策体制上注重集体智慧的充分发挥。贞观四年,唐太宗在评价隋文帝时,指出其“不肯信任百司,每事皆自决断,虽则劳神苦形,未能尽合于理。朝臣既知其意,亦不敢直言。宰相以下,惟即承顺而已。朕意则不然,以天下之广,四海之众,千端万绪,须合变通,皆委百司商量,宰相筹画,于是稳便,方可奏行。岂得以一日万机,独断一人之虑也。且日断十事,五条不中,中者信善,其如不中者何?以日继月,乃至累年,乖谬既多,不亡何待?岂如广任贤良,高居深视,法令严肃,谁敢为非?”唐太宗正是根据历史经验,建立起“皇权专制———三省分权———政事堂集议”三者结合的中央集权新体制。这一体制充分发挥了宰相集体决策的作用。遇有军国重事,在政事堂召开宰相联席会议,来决定政府一切最高政令。皇帝的一切诏、敕、制书,均须在政事堂会议讨论研究,然后决定其是否颁布,而且下颁的诏敕,需要宰相副署,并盖上“中书门下之印”才能生效。政事堂合三省首长办事,简化了政令颁布的程序手续,确保了决策的准确性和科学性,从而使贞观政治在宰相们的同心协力之下成为又一个封建治世。第三,行政执行的高效化。行政决策做出后,紧接着就要执行。行政执行的效果好坏也会影响到行政管理的质量。首先,唐王朝的行政执行系统是比较完备的,有尚书、六部、九寺、五监系统。尚书省起着执行系统的统帅作用,凡天下“庶务皆会而决之”,九寺五监是唐代中央政府的办事机关。寺监对六部是承受关系,尚书六部对九寺是“以符下寺”,指办某事,九寺则是“符到奉行”。《唐六典》还对尚书都省、六部尚书、九寺五监的职掌权限、员额都有明确的规定,目的是使“职有常守,位有常员”。其次,唐制还规定了严格的办事程限,即各类官员处理各类公文及其他公务,按内容繁简,任务之轻重缓急,从受理到处理完成的

期限。例如,在诏令颁发过程上,唐制就规定:“凡尚书施行制敕,案成则给程以钞之,通计符、移、关、牒,二百纸已下限二日。过此以往,每二百纸已上加二日,所加多者不得过五日,若军务急速

者,不出其日。”对于规定期限内没有完成的,就要受到一定的惩处,如违反一般官文书程限的,

“一日笞十,三日加一等,罪至杖八十。”而皇帝制书一旦成案,必须马上下发执行,军事急速的要当天办完,否则要定罪处治。办事时间的硬性规定以及违制处罚的严厉性,为唐王朝的行政管理具有较高的效率提供了保证。第四,行政监察的权威性。首先,表现在行政监察权力的相对独立性。从总体上考察唐王朝监察官权力的行使,一般不受同级乃至上级行政长

官的干预,可以直达皇帝。唐初,侍御史弹劾,要经过御史台长官,大事由长官上奏,小事由长官署名押奏。武后长安四年,御史大夫李承嘉尝召诸御史责之曰:“近日弹事,不咨大夫,礼乎?”众不敢对。监察御史萧至忠进曰:“故事,台中无长官,御史人君耳目,比肩事主,得各弹事,不相关

白。若先白大夫,而许弹则可,如不许弹,则如之何?”这说明,唐御史弹事实际上已无需禀白大

夫。封建统治者赋予监察官这种独立行使弹劾权的措施,目的在于减少中间环节,提高行政监察权威与效能。其次,监察内容的广泛性。唐御史台的监察职能全面而具体,它不仅继承了秦汉、魏晋时期的御史监察职能,而且根据当时的实际情况,扩大了行政监察范围,不仅包括对司法和审判的监督,而且包括对礼仪、政纪、财政经济的监督等等。再次,监察官选任的严格性。唐统治者十分重视监察官的选拔,选任的条件包括:一是要有刚者”。二是要有真才实学。唐代的御史一般选用进士、举人出身。如李义深、杜威、陆元方等人都是中进士选拔为监察御史的。三是要有丰富的为官经验。唐代规定,“其御史须曾任州县理人官者,方得荐用”。殿中侍御史,有时从县令、丞、主簿一类官员中选拔,以政绩优异者担任。四是严格的考课制度,“监察御史以二十五月为限,殿中侍御史十八月,侍御史十三月”。成绩好者,得到提升,有败绩者降职。对监察官员任职条件的上述规定,目的在于保证监察官员的德、能、勤、绩等方面的综合素质,提高行政监察的质量和水平。通过对唐王朝中央行政体制的构成及其运行机制的分析可以看出,其中央行政管理体制的三个环节,即决策、执行、监督三者既相互分立又相互联系、相互配合。当三者协调运作时,对于保证行政管理系统的有序运行和行政效能的发挥起到了积极作用。但需要指出的是,中国古代的三省分权制是为分割相权、强化皇权而设计的,其最终目的是为了保障皇权,加强封建中央集权的统治。因此,这种中央行政管理系统内的分权制度不论设计得多么精致,最终还是摆脱不掉其固有的历史局限性。

参考文献:

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[2]《通典》卷24《职官六》,杭州:浙江古籍出版社, 1988.

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[8]《贞观政要》卷1《政体》,成都:四川人民出版社, 1987.

[9]《唐律疏议》卷9《职制律》,北京:法律出版社, 1999.

[10]《唐会要》卷61《弹劾》,上海:上海古籍出版社, 1991.

[11]《唐会要》卷60《御史台上》,上海:上海古籍出版社, 1991.

[12]《唐会要》卷62《御史台下》,上海:上海古籍出版社, 1991.

[13]《隋唐嘉话》(下),北京:中华书局, 1979.

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